Šiandien, spalio 6 dieną Europos Sąjungos valstybių narių vadovai susitinka Granadoje. Esminis dėmesys, tikėtina, bus nukreiptas į Sąjungos plėtrą, kitaip sakant, naujų narių priėmimo sąlygas. Kad ir kaip žiūrėtum, tai reiškia rimtas Sąjungos sąrangos reformas.
Akivaizdu, kad Rusijos invazija į Ukrainą galutinai išjudino geopolitines plokštes, ir naujų sąjungininkų paieškos tapo didžiojo pasaulinio žaidimo dalimi. Ne išmintis ir Europos Sąjunga, turinti ilgą norinčių jungtis sąrašą.
Pirmosios už durų kandidačių statusą jau išsikovojusios Ukraina, Moldova, Albanija, Juodkalnija, Bosnija ir Hercegovina, Šiaurės Makedonija ir Serbija. Tolimesniame prieangyje potencialios kandidatės Sakartvelas bei Kosovas. Specifinė Turkijos padėtis, kuri ilgai buvo kandidačių sąraše, po to jos kvietimas į vakarėlį buvo panaikintas, ir, žvelgiant Europos parlamento akimis, vargu, ar artimiausiu metu gali būti atnaujintas. Problema ta pati — vertybių klausimas ir aštrėjantis Turkijos autoritarinis valdymo modelis.
Vertinant labai bendrai, galime sakyti, kad didesnė Europos Sąjunga — vieni privalumai: didesnė rinka, didesnis regiono geopolitinis svoris, daugiau draugų, tad ir didesnis bendras politinis svoris. Bet kaip kiekvienas rūbas turi nematomą pamušalą, o medis šešėlį, taip ir čia yra nemažai pilkųjų zonų.
Kodėl bijoma plėtros
Jau dabar matome, kad atskiros šalys narės savavališkai nutaria nesilaikyti jų pačių prisiimtų įsipareigojimų. Kai kurios valstybės — ypatingai dažnai šiame sąraše minimos Lenkija ir Vengrija — nuolat atmeta galimybę tartis ir lėtina labai reikalingų savalaikių sprendimų priėmimą (tarkime, dėl sankcijų Rusijai). Tiek politikai, tiek ekspertai sutinka, kad jeigu Sąjunga išsiplės dar labiau, priimti net gyvybiškai svarbius sprendimus bus beveik nebeįmanoma.
Kas sukelia tokią sumaištį? Didžiausia problema šiuo atveju slypi pačioje europinių sprendimų priėmimo tvarkoje, kur daugeliui klausimų reikalingas bendras visų valstybių narių pritarimas.
Praktika rodo, kad, bendri europiniai užsienio ir saugumo politikos sprendimai valstybių narių yra blokuojami gana dažnai. Kitaip sakant, šalys narės linkusios naudotis Sąjungoje įtvirtinta veto teise.
Kaip veto teisė apsunkina būtinų europinių sprendimų priėmimą galima paaiškinti pasitelkiant Vengrijos pavyzdį. Nuo karo pradžios, ši šalis sistemingai vilkino svarbius europinius sprendimus, tarkime, dėl sankcijų rusiškai naftai. Negana to, premjeras Viktoras Orbanas aktyviai protestavo dėl sankcijų atvirai už Rusijos agresiją pasisakančiam stačiatikių patriarchui Kirilui. Įtikinti atsisakyti veto Vengriją pavykdavo tik po to, kai būdavo patenkintos vienašališkos jos keliamos sąlygos ir premjero V. Orbano kaprizai. Nereikia nė sakyti, kad tam buvo sugaišta pakankamai brangaus laiko, o iš to, žinoma, kas kartą išlošdavo tik šalis agresorė.
Plėtros stabdys — veto teisė
Beje, kandidatuodama į Europos parlamentą buvau bene vienintelė, kuri aiškiai sakė, kad tokia veto teisė ilgainiui virsta bėdomis. Kam jau kam, bet Lietuvai, kuri dėl panašios tvarkos prieš 250 metų prarado nepriklausomybę, tai turėtų būti aišku. Vis dėlto 2019 metais buvau griežtai kritikuojama, tame tarpe ir Tėvynės Sąjungos kandidatų. Tada man buvo aiškinama, kad atsisakius veto teisės Lietuva prarastų galimybę kovoti už savo interesus ir blokuoti sprendimus, kurie jai nepriimtini. Pamąstyti, o kas bus, kai visi kovos tik už savo interesus ir blokuos visa, kas patinka mums, bet jiems nepriimtina, laiko, o gal ir noro nebuvo. Gi reikia balsų, ar ne? O kas bus po to, kaip dainuojama vienoje populiarioje dainoje, pamatysi po to. Kad ir kaip būtų, kai politikai pasaulį mato tik iš savo kaimo varpinės, tai dažnai tą varpinę sugriauna aršūs kaimynai.
Istorija, ir ypač karas Ukrainoje, parodė, kad veto teisė tikrai nėra veiksmingas bendrabūvio instrumentas. Taigi, vis dažniau siūloma ją atšaukti. Panaikinus veto teisę priimti bendrus Sąjungos užsienio ir saugumo politikos, mokesčių, finansų ir kitus sprendimus būtų galima jau nebe vienbalsiai, o vadinamosios kvalifikuotos balsų daugumos keliu. Šiuo metu svarstoma, kad tokią kvalifikuotą daugumą galėtų sudaryti mažiausiai 15 iš 27 valstybių narių. Antroji būtina sąlyga — apsijungusiose šalyse turi gyventi daugiau nei 65 proc. nuo 450 mln. dabartinės Sąjungos gyventojų.
Kas siekia išlaikyti status quo
Todėl aišku, kad sprendimų priėmimo tvarkos reformai aršiausiai priešinasi tos šalys, kurioms naudojimasis veto teise yra tapęs savotišku hobiu — Lenkija ir Vengrija. Praradusios veto teisę, jos prarastų ir labai galingą politinio spaudimo svertą, leidžiantį kas kartą išpešti iš Sąjungos vis daugiau naudos.
Viešai savo opoziciją tuo ar kitu klausimu jos argumentuoja „nacionalinio suvereniteto praradimu“, kas iš esmės nukreipta prieš bendrus Sąjungos interesus. Tokia vienašališka euroskeptiška politika prieštarauja ir tiems principams, kurie išdėstyti stojimo sutartyse, kurias šalys laisva valia stodamos pasirašo. Kas įvyksta šeimose, kur vienas ar kitas partneris nutaria žaisti savo žaidimą ir visas pyrago razinas pasilikti sau, puikiai žinome. Vis dažnesni skandalai galiausiai gali virsti ir skyrybomis.
Tuo tarpu už vienbalsiškumo arba veto teisės panaikinimą pasisako dvi didžiosios valstybės narės Vokietija ir Prancūzija, aplink save subūrę nemažą koaliciją, kuriai šiuo metu priklauso Belgija, Ispanija, Italija, Liuksemburgas, Nyderlandai, Slovėnija ir Suomija.
Kvalifikuotos daugumos draugų siekiai
Kartu šios šalys pasivadino Kvalifikuotos daugumos draugų grupe ir kovoja už reformą. Jos pabrėžia, kad Rusijos invazija į Ukrainą ir dėl to kilę tektoniniai geopolitiniai poslinkiai yra pakankama priežastis palaipsniui pereiti nuo vienbalsiškumo ir veto teisės prie kvalifikuotos daugumos balsavimo. Bendrame pareiškime šios šalys yra nurodę, kad grupės tikslas – pagerinti Sąjungos užsienio politikos sprendimų priėmimo efektyvumą ir greitį.
Tokią mintį palaikančių ratas plečiasi tiek politikų, tiek politinius procesus nagrinėjančių mokslininkų tarpe. Štai visai neseniai apie Sąjungos institucinę reformą savo studiją skambiu pavadinimu „Plaukiojant audringoje jūroje: sąjungos reformavimas ir plėtra 21 amžiuje“ paskelbė Vokietijos ir Prancūzijos darbo grupė. Studijoje išdėstytos ekspertų nuomonės, todėl jos neturėtų būti laikomos Prancūzijos ir/arba Vokietijos oficialiomis pozicijomis. Vis dėlto pažiūrėkime, kur ieškoma kelių iš aklavietės.
Tyrimo autoriai siūlo koncentruotis į tris rimtesnius pokyčius
Pirma, pirmininkavimą Sąjungos Tarybai (tai institucija, kur susirenka valstybių narių vyriausybių atstovai) siūloma išplėsti taip, kad būtų galima formuoti ilgesnio laikotarpio darbotvarkę. Kitaip sakant, jeigu dabar pagrindinius Sąjungai kylančius iššūkius ir darbus svarsto trys pirmininkaujančios valstybės, jų ratas padidėtų dar dviem. Beje, siūloma, kad tarp tokių penkių tuo ar kitu metu pirmininkaujančių valstybių būtų bent viena didesnė valstybė narė, turinti daugiau administracinių gebėjimų ir patirties.
Antra, siūloma atsisakyti jau minėtos veto teisės ir pakeisti ją kvalifikuotos daugumos balsavimu. Tiesa, konstituciniai sprendimai, tokie kaip Europos Sąjungos sutarčių keitimas, naujų narių priėmimas ar europinių institucijų pokyčiai, ir toliau turėtų būti priimami vieningai. Šioje vietoje, beje, slypi gilus vidinis prieštaravimas. Norint pereiti prie naujos tvarkos, reikia kad susitiktų visos valstybės narės, bet dabartinėje situacijoje to tikėtis neįmanoma, nes beveik garantuotai atsiras tas ar kitas agresyvus autoritarinis veikėjas, kuris nesutiks su pokyčiais.
Būtent todėl, trečia, studijoje nedviprasmiškai pabrėžiama, kad nors Sąjungos plėtra dėl geopolitinių priežasčių ir atsirado politinėje darbotvarkėje, tačiau suderinti skirtingas valstybių narių vizijas dėl Sąjungos ateities yra sudėtinga. Mąstant blaiviai, šiuo metu blokas dar nėra pasirengęs priimti naujų narių instituciniu ar politiniu požiūriu. Problemą spręsti siūloma taikant lankstų reformų ir plėtros procesą, kurio pirmajame etape, dar iki kitų metų Europos parlamento rinkimų būtų suformuluotas pradinis neatidėliotinų veiksmų sąrašas. Tuo tarpu gilesnės reformos, įskaitant pasirengimą vienbalsiškumo panaikinimui ir europinių sutarčių peržiūrai, turėtų būti įgyvendintos jau naujojoje kadencijoje 2024 – 2029 metais.
Ar realu sutrumpinti planavimo horizontus
Studijos autoriai nurodo, kad Sąjunga iki 2030 metų turėtų pasirengti plėtrai, ir tas pasirengimas susijęs su visa eile pokyčių.
Studijoje taip pat siūloma, kad Europos Parlamento narių skaičius neturėtų keistis, o vietos turėtų būti perskirstytos pagal naują formulę, kuri subalansuotų valstybių narių atstovavimą ir sumažintų demografinius iškraipymus.
Siūloma iš esmės pakeisti komisarų skyrimo tvarką ir arba sumažinti Komisijos dydį, arba atskirti vadinamuosius vyriausiuosius Komisijos narius ir paprastus komisarus.
Teigiama, kad logikos „viena valstybė narė – vienas komisaras“ išlaikymas išsiplėtusioje Sąjungoje būtų pernelyg komplikuotas, taigi, siūloma arba sumažinti Komisijos dydį, arba atskirti vadinamuosius vyriausiuosius Komisijos narius (lead commissioners) ir paprastus komisarus. Skirtumas nuo dabartinės tvarkos būtų tas, kad pusei Komisijos būtų suteiktas vyriausiojo Komisijos nario, o kitai pusei – Komisijos nario statusas. Vienas vyriausiasis komisaras ir vienas komisaras sudarytų vieną komandą ir kuruotų tą pačią sritį.
Anot studijos, pravartu būtų svarstyti galimybę komisarams įpusėjus kadenciją (t. y., po 2,5 metų) pasikeisti pareigomis. Nors toks manevras galėtų apsunkinti institucinius santykius ir sutrikdyti procedūrų tęstinumą, tai galėtų nuraminti tas valstybes nares, kurios visą kadenciją neturi Komisijos nario pareigų.
Studijoje tvirtinama, kad visos šalys kandidatės privalo atitikti politinius narystės kriterijus, įskaitant teritorinių ginčų sprendimą. Be to, siekiant užtikrinti visų kandidačių lygybę, niekam neturėtų būti taikomos pagreitintos stojimo procedūros (kas, kaip žinia, šiuo metu yra ypač aktualu Ukrainai).
Klampi greitkelių ir rajoninių kelių dėlionė
Studijoje atviru tekstu taip pat rekomenduojama įtvirtinti vadinamąjį kelių greičių integracijos modelį. Ir tai reiškia, kad šiame procese bus ar netgi jau yra vadinamasis centras arba branduolys ir periferija (jei norite – laimėtojai ir lūzeriai arba atsilikėliai). Europos integracijos ateitis regima kaip keturių skirtingų lygių su skirtinga teisių ir pareigų pusiausvyra erdvė.
Vidinis lygis šiuo atveju apimtų euro zonos ir Šengeno erdvės nares, dalyvaujančias gilesnėje integracijos formose su nuolatinėmis ir laikinomis išimtimis nedalyvaujančioms šalims. Tokia vadinamoji norinčiųjų koalicija (coalition of the willing) galėtų toliau bendradarbiauti įvairiose politikos srityse (klimatas, energetika, mokesčiai ir kt.), remiantis penkiais studijoje išvardytais principais: pagarba ES politikos vientisumui ir teisei, europinių institucijų įgalinimas, atvirumas visoms valstybėms narėms, dalijimasis sprendimų priėmimo galiomis, kaštais ir nauda, užtikrintumas, kad norinčiųjų koalicija gali judėti pirmyn (tarkim, jei valstybė narė, kuri prisijungė prie tokios integraciją gilinančios koalicijos staiga nebenori/nebegali siekti bendrų tikslų, ji neturėtų trukdyti koalicijai judėti į priekį).
Antrasis vidinis lygis studijoje apibūdinamas kaip visos esamos ir būsimos ES valstybės narės, saistomos tų pačių politinių tikslų. Tai – pasyvios valstybės, gaunančios naudos iš sanglaudos fondų ir perskirstymo politikos, kurioms privaloma laikytis ES sutarties (iš esmės panašiai kaip Lietuva iki pastarojo laikotarpio, kai laikomasi taisyklių, naudojamasi bendru gėriu, bet pernelyg nedalyvaujama formuojant europinę politiką, išskyrus nebent Rytų kaimynystę).
Trečiasis (arba pirmasis išorinis) lygis apima asocijuotas valstybes, Šveicariją ar net Jungtinę Karalystę. Tokioms valstybėms būtų privalu laikytis bendrųjų ES vertybių ir principų, įskaitant demokratiją ir teisės viršenybę, ir jos turėtų priėjimą prie bendrosios rinkos.
Ketvirtasis (arba antrasis išorinis) lygis apimtų valstybes, kurios nebūtinai nori laikytis ES vertybių bei principų ir nedalyvautų bendrojoje rinkoje. Vietoje to dėmesys būtų sutelktas į geopolitinius ryšius ir politinį bendradarbiavimą abipusiai svarbiose politikos srityse, tokiose, kaip saugumas, energetika, aplinkosauga ar klimato politika.
Visgi, iki šiol tokį kelių greičių europinės integracijos modelį kritikavo aistringi ES plėtros šalininkai ir būsimos narės. Tuo tarpu Austrija iš naujo ėmėsi pastangų, pabrėžiančių būtinybę remti ES plėtrą į Vakarų Balkanus, skatinant laipsnišką integraciją su regiono valstybėmis. O štai Ispanija paskelbė „kuklią“ 80 puslapių „pokalbio pradžią“ apie tai, kaip iki 2030 metų ES tapti atsparesnei. Ir tai – tik valstybių narių paskelbtos studijos, net nekalbant apie atskirų ekspertų grupių dokumentus apie tai, kaip šios įsivaizduoja būsimas ES institucines reformas, plėtrą ir gyvenimą po jos.
Kalbant blaiviai, o ne svajojant, reikia pripažinti, kad Europos Sąjunga dar nėra pasirengusi priimti naujų narių nei instituciniu, nei politiniu požiūriu. Taigi, jai būtinos reformos. Tiesa, reformoms, ypač, jei jos susiję su veto teisės atsisakymu, reikalingas visų 27 valstybių narių pritarimas. Ir priimti jas bus praktiškai neįmanoma, nes vienbalsiškumas būtent ir įtvirtintas Sąjungos sutartyse.
